[기획] 농지 투기는 막고 영농 현실은 담는다… ‘농지 특별조치법’ 연내 입법 추진

농림축산식품부는 농지 전수조사에 따른 농지 특별조치법을 내년 4월부터 3년간 한시적으로 시행한다. 사진은 Chat GTP 생성 이미지.

대한민국 헌법에 명시된 경자유전(耕者有田) 원칙. 농사를 짓는 사람만 농지를 소유할 수 있다는 이 원칙은 정부 농지 관리 정책의 출발점이다.

농림축산식품부는 농지 투기를 근절하기 위해 지난 5월 전국 농지 전수조사에 본격 착수했다. 그러나 조사 과정에서 투기와 무관한 농촌의 오랜 농지 이용 관행까지 적발 대상이 될 수 있다는 우려가 확산하면서 농민들의 반발과 농지 거래 위축 등 부작용에 대한 지적이 이어졌다.

농지법상 규정과 실제 농촌의 농지 이용 현실 사이에 존재하는 괴리를 해소하기 위한 대안으로 등장한 것이 '농지 특별조치법'이다. 내년 4월부터 3년간 한시 시행을 목표로 하는 이 법은 투기성 농지 소유·이용 행위에는 엄정 대응하되, 임대차와 임대위탁 등의 요건을 한시적으로 완화하는 내용을 담고 있다.

관건은 제도 시행 과정에서 농업 현장의 불안과 혼란을 최소화하고 안정적인 정착을 이끌어 내는 것이다. 농지 특별조치법에 대한 이해와 현장 수용성을 높이기 위해 전국 농촌 현장을 누비는 농림축산식품부의 현장 행정을 따라가 본다. <편집자 주>

13일 오후 예산군 충남 농업기술원에서 개최된 농지 특별조치법 설명회. (사진=농식품부 제공)

13일 오후 충남 예산에 위치한 충남농업기술원에서는 농업인 등 200여 명이 참석한 가운데 농지 특별조치법(특정농지등의 정리에 관한 특별조치법안) 설명회가 열렸다.

농림축산식품부(장관 송미령)가 마련한 이날 설명회는 지난달 발의된 특별조치법안의 주요 내용과 추진 방향을 지방정부와 관계기관, 농업인에게 안내하고 현장 의견을 수렴하기 위해 마련됐다.

참석자들은 국가 차원의 농지 매입 확대와 담당 인력 확충, 명확한 업무 처리지침 마련 등을 요구했다. 특히 서산 AB지구의 농지 소유·이용 문제를 해결하기 위해 정부가 직접 농지를 매입하고 실제 경작 농민 중심으로 관리해야 한다는 목소리가 나왔다.



특별법 적용 범위를 확대하고 타 법률과 저촉되는 사항도 양성화할 수 있도록 법안 심사 과정에서 관련 조항을 보완해야 한다는 의견과 함께 일선 행정기관의 업무 부담에 대비한 사전 대책 마련도 요구됐다.

한 농민은 "법안 통과 이후 시·군과 읍·면·동의 제도 안내와 서류 접수 등 행정수요 증가에 대비한 인력 확충이 시급하다"며 "또한 임대차계약서 접수와 불법전용 양성화 신청 등에 대한 처리 절차와 기준을 명확히 안내해야 한다"고 강조했다.

▲농지 특별조치법 추진 배경은… 전수조사서 드러난 농촌 현실과 제도 간 괴리 해소

농지 특별조치법은 전수조사 과정에서 확인된 관행적 임대차와 휴경, 무허가 시설 설치 등 실제 농지 이용현황과 법적·공부상 상태가 일치하지 않는 문제를 해소하기 위해 발의됐다. 일정 기간 농지의 소유·이용·전용 등에 특례를 부여해 농업인의 안정적인 영농을 지원하고 농지의 효율적인 이용·관리를 도모하는 취지다. 법안에는 △농지 소유·이용 관련 위반사항에 대한 처분명령 등 한시적 유예 △농지 임대차 및 농지은행 임대위탁 요건 완화 △기존 무단 전용시설의 사후 농지전용허가 신청 허용 △농업·농촌 관련 시설의 농지보전부담금 면제 △실제 이용현황에 맞춘 지목 및 공부 정리 등 내용이 담겼다.

특별법 추진의 출발점은 농지 전수조사다. 농식품부는 5월 18일 전국 17개 시·도, 227개 시·군·구를 대상으로 농지 전수조사에 착수해 1996년 1월 농지법 시행 이후 취득한 농지 약 136만㏊를 대상으로 소유·경작·이용 실태를 확인하고 있다.

1차 기본조사 결과에서는 교환경작이나 따로 사는 부모·자녀를 대신한 대리경작 등 농촌의 관행적 임대차부터 무단 휴경, 무허가 시설 설치까지 다양한 위반 의심 사례가 확인됐다. 실제 농지 이용현황과 농지대장·임야대장·지적공부 등 공적장부 간 불일치도 나타났다.

현행 농지법은 농지 소유와 이용 요건을 엄격히 규정하고 위반 시 처분명령이나 원상회복을 중심으로 제재한다. 하지만 오랜 기간 형성된 소유·이용 관계가 복잡하거나 소유자가 불분명한 공유 농지는 현행 제도만으로 정비하기 어렵다는 게 정부의 판단이다.

이에 정부는 농업인의 안정적인 영농 활동을 보장하는 한편, 장기간 누적된 농지 관련 위반 사항과 복잡한 권리관계를 정리할 수 있도록 한시적 특별법 제정을 추진하게 됐다.

송미령 농림축산식품부 장관이 10월 8일 세종시 정부세종청사에서 농지 전수조사 후속 조치와 제도 개혁 방향에 대해 브리핑하고 있다. (사진=연합뉴스 제공)

▲3년간 처분 유예… 임대차·전용 특례로 농지 정비

법안의 핵심은 일정 기간 농지법 위반에 따른 행정조치를 유예하고, 농지 소유·이용 관계를 적법하게 정비할 기회를 부여하는 데 있다. 투기 목적의 위반 행위와 농촌의 관행적 위반을 구분해 제도권 안에서 정리하겠다는 취지다. 특례 적용 대상은 2026년 10월 31일까지 발생한 농지법 위반 사항으로 한정하고, 2027년 4월 1일부터 3년간 한시적으로 시행하는 것을 목표로 하고 있다.

우선 유효기간에는 농지 처분명령과 원상회복 명령을 새롭게 내리거나 기존 절차를 진행하지 않도록 했다. 이행강제금과 과태료 부과도 유예하며, 공익직불금 등록 제한과 부당이득 환수, 제재부가금 부과 등도 2026년도분까지 중단하도록 했다.

유예기간에 임대차계약 체결이나 사후 농지전용허가 등을 통해 위반 사항을 해소하면 처분 의무가 소멸하고 기존 처분명령도 철회된다. 반면 기간 내 위반 상태를 해소하지 못하면 사전 통지 등을 거쳐 처분 절차가 재개된다.

농지 소유·이용 관계 정비를 위한 임대차 특례도 담겼다. 현행 농지법은 고령이나 질병 등 법정 사유가 있는 경우에만 개인 소유 농지의 임대차를 허용하지만, 특별법안은 별도의 사유 제한 없이 임대차를 허용하도록 했다. 취득 후 3년이 지나지 않은 농지도 농지은행에 임대 위탁할 수 있으며, 종중·종교단체·마을회 소유 농지의 임대차도 한시적으로 허용한다. 소유자가 불분명한 경작 중인 농지에는 대리경작자를 지정할 수 있도록 했다.

▲투기성 농지와 환경 훼손은 구제 대상서 제외

정부는 특별법이 농지 투기를 합법화하는 수단으로 악용되지 않도록 특례 제외 기준도 마련했다. 토지거래허가구역에서 거짓이나 부정한 방법으로 농지를 취득한 뒤 불법 임대하거나 무단 휴경한 경우가 대표적이다. 관외 거주자 여러 명이 공유지분 방식으로 부정하게 농지를 취득해 불법 임대·휴경한 경우와 부동산업을 하는 농업법인의 농지도 제외 대상이다.

농업진흥지역에서 허용되지 않는 행위나 다른 법률의 입지·용도 제한을 위반한 경우, 폐기물 매립 등으로 농업환경을 심각하게 훼손하는 경우도 특례를 적용하지 않는다. 농업용 시설로 허가·신고한 뒤 실제로는 비농업용으로 사용하는 행위 역시 구제 대상이 아니다. 특히 2026년 10월 31일 이후 새롭게 발생하거나 확대된 위반 행위는 특례를 받을 수 없다. 다만 기준일 이후 상속으로 취득한 농지는 예외적으로 적용 대상에 포함했다.

송미령 농림축산식품부 장관이 6월 11일 화성시 팔탄면 행정복지센터에서 농지 전수조사 추진 상황을 점검하고 있다. (사진=농식품부 제공)

▲연내 입법 목표… 현장 수용성과 제도 실효성 '관건'

법안 추진 과정에서 가장 큰 논란은 농촌의 현실적인 영농 관행까지 규제할 수 있다는 우려였다. 정부는 1차 기본 조사에서 대상의 97%인 132만㏊, 1013만 필지를 확인한 결과, 27%인 284만 필지(30만2000㏊)를 불법 임대차나 무단 휴경 등 농지법 위반 의심 농지로 분류됐다.

그 배경은 농촌의 실제 영농 여건에서 찾을 수 있다. 농촌에서는 고령이나 질병 등으로 직접 농사를 짓기 어려워 가족이나 이웃에게 경작을 맡기는 사례가 적지 않다. 상속받은 농지를 직접 경작하지 못하거나 소유자가 불분명한 농지를 이웃이 장기간 관리하는 경우도 있다. 이러한 상황에서 관행적으로 이뤄진 임대차나 불가피한 휴경까지 위법 행위로 간주해 처분명령을 내릴 경우, 농업인의 생계는 물론 재산권까지 침해할 수 있다는 우려가 제기됐다.

이 때문에 법안 입법 과정에서도 농촌 현장의 의견 수렴이 주요 과제로 떠올랐다. 더불어민주당 윤준병 의원이 10월 30일 대표 발의한 이 법안은 현재 국회 농림축산식품해양수산위원회 심사 절차를 밟고 있다. 지난 11월 12일 국회 입법 공청회를 마쳤으며, 오는 24일 법안심사소위원회 논의를 앞두고 있다. 정부는 국회 논의와 법안 보완을 거쳐 연내 제정을 추진한다는 계획이다.

농림축산식품부도 입법 과정에서 현장 의견을 반영하기 위해 지난 11일부터 19일까지 전국 9개 시·도에서 총 10차례 지역 설명회를 진행하고 있다.

▲비투기 소유자 구제 범위와 형평성 확보는 과제

남은 과제는 특별법의 구제 범위와 적용 기준을 얼마나 명확하게 설정하느냐다. 농지 전수조사 이후 농지 경매시장의 낙찰률 하락 등 시장 위축 우려가 제기되는 가운데 비투기성 농지 소유자에 대한 구제와 실제 경작자의 경작권 보장이 쟁점으로 떠오르고 있다.

우선 투기 목적의 농지 취득과 불가피한 사정으로 발생한 관행적 위반을 구분할 객관적인 판단 기준이 필요하다. 상속·공유 농지와 장기간 이어진 임대차 관계 등 다양한 사례를 일률적인 기준으로 판단하기 어려운 만큼 충분한 현장 조사와 소명 기회를 보장해야 한다.

기존 농지법에 따라 처분명령을 받았거나 이행강제금 부과 절차가 진행 중인 소유자와 특별법을 통해 구제받는 대상자 간 형평성 문제도 해소해야 한다. 비투기성 위반 농지를 폭넓게 구제할 경우 실제 투기성 농지를 얼마나 정밀하게 가려내고 제재할 수 있을지도 관건이다.

결국 농지 특별조치법의 핵심은 경자유전 원칙에 따라 농지 투기를 차단하는 동시에 농업인의 안정적인 영농 활동을 보장하는 데 있다. 단순히 농지 전수조사의 후속 조치를 마련하는 데 그치지 않고, 농촌 현장의 현실과 농업인의 목소리를 반영한 실질적인 제도 개선으로 이어질 수 있을지 주목된다.

송미령 농식품부 장관은 "농지 특별조치법은 30년 묵은 농지 제도를 현실에 맞게 개선하기 위한 것"이라며 "마을 현장의 목소리를 바탕으로 농업인의 어려움을 세심하게 살피고, 적극적인 홍보를 통해 제도를 알릴 것"이라고 밝혔다.
세종=이은지 기자

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