▲지방자치법 개정 후 사태 급변=2009년 4월 1일 개정된 '지방자치법 제4조 제3항'에는 신생 매립지의 관할 지방자치단체 귀속 결정 절차를 규정하고 있다. 이런 이유로 평택시는 2010년 2월 행정자치부(현 행정안전부)에 서부두 매립지에 조성된 양곡부두와 서부두를 진입하기 위해 거치게 되는 제방과 도로가 속할 지방자치단체 결정을 신청했다. 이후 2015년 4월 13일 행안부 중앙분쟁조정위원회(이하 중분위)는 매립지 관할 지자체를 결정했고, 같은해 5월 4일 매립지가 속할 지자체를 결정 통보했다. 이로 인해 충남도가 관할하던 64만7787.2㎡가 경기 평택시로 귀속됐다. 도는 이에 불복해 헌법재판소 권한쟁의심판을 청구하고, 대법원에는 결정 취소 소송을 제기한 상황이다.
중분위 심의 결과에 따르면, 지방자치법이 개정되면서 지형도상 해상경계선을 관습법상의 해상경계로 인정한 관습법의 효력이 소멸됐다고 전제했다. 해상 경계선대로 매립지를 귀속할 경우 복수의 지자체가 관리하게 되고, 이는 지리적 연접관계를 고려한 결정이 아니어서 국토 이용·관리의 효율성이 떨어진다고 보았다. 이에 따라 △지리적 연접관계 △주민 편의성 △국토의 효율적 이용 △매립지 관리의 효율성 등을 종합적으로 고려해 서부두 제방선 위쪽은 당진시, 아래쪽은 평택시로 나누는 것이 타당하다고 이유를 밝혔다.
▲아산만 해상경계선 불문법상 '유효'=국가기본도상 해상경계선을 더이상 공유수면에 대한 불문법상 해상경계로 보지 않는 것이 최근 재판부의 견해이며, 행안부 즉 중분위의 입장이다. 하지만 아산만의 해상경계선은 여전히 '불문법상 경계'로 존재하고 있다. 해상경계선을 기준으로 어업 행정권이 행사되고 있기 때문이다. 이는 지방자치법이 개정되고, 중분위가 국가기본도상 해상경계선 자체의 불문법상 효력이 사라졌다고 판단했지만, 아산만의 실질적인 행정구역 경계가 사라진 게 아니라는 증거다.
이와 함께 매립지와 해상의 행정구역 경계가 달라질 경우, 관리의 이원화 문제는 어떻게 해결할지도 관건이다. 재판부의 현명한 판단이 요구되는 이유다.
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| 충남도와 경기도가 당진·평택항 매립지 관할권을 놓고 20여 년째 갈등을 빚고 있다. 충남도 제공 |
첫째, 경계 구분의 명확성과 지리적 연접관계 고려했다는 주장이다. 당시 중분위 의결문을 보면 "해상경계선을 경계로 매립지 귀속 지방자치단체를 결정할 경우 항만이 평택시, 당진시, 아산시로 분할 될 것"이라고 적시했다.
하지만 당진·평택항에는 이미 당진시의 관할구역이 존재하고 있었기에 애초부터 1개의 지방자치단체가 관할할 수 없는 상황이었고, 오히려 행안부의 매립지 관할권 결정으로 인해 매립지는 기형적인 형상을 띄게 됐다. 또한 외곽부터 안쪽으로 매립되는 항만의 개발 흐름상, 지리적 연접기준은 당진시가 관할하고 있는 서부두 외항이 됐어야 함에도 이를 고려하지 않아 서부두 외항이 외딴 섬처럼 고립됐다.
향후 신평~내항간 진입도로가 설치될 계획이어서, 진입도로 건설 이후 평택시 관할 매립지를 거쳐야 당진시 관할 매립지에 도달하게 되는 문제가 발생하게 된다. 과연 이 같은 결정이 경계 구분의 명확성과 지리적 연접 관계에 의한 합리적인 결정이었는지 의문이 생기는 이유다.
둘째, 주민 편의성 고려다. 당진·평택항은 국가항만시설로써 현재 관할이 변경된 지역에는 주민이 거주하지도 않고, 앞으로도 거주가 불가능한 항만보안구역이다. 주민들이 살지 않고 살지도 않을 곳에 주민 편의성 고려했다는 점은 '어불성설'이다.
셋째, 국토의 효율적 이용이다. 앞서 언급한대로 당진·평택항은 국가관리 무역항이다. 국가관리무역항이란 국가에서 항만의 조성계획·개발·관리 등 항만 운영의 전반을 책임지는 항만으로써, 관할 자치단체가 어디인지는 항만 개발·운영 등 어떤 것에도 영향을 미치지 못한다.
넷째, 매립지 관리의 효율성이다. 평택시 관할로 변경된 양곡부두와 당진시가 관할하는 서부두 외항은 모두 산화물 특화 부두로 분진 등 환경민원이 발생 가능성이 크다. 따라서 양곡부두와 현재 당진시가 관할하고 있는 매립지는 하나의 지자체가 일괄적으로 관리하는 것이 효율적이다. 더욱이 양곡부두의 경우 매립 계획 고시단계부터 중분위가 의결한 2015년까지, 10년 이상 도와 당진시가 각종 인·허가를 지원하는 등 실효적인 행정권을 행사해 왔다는 점도 주목해야 한다.
▲결론=당진·평택항 매립지 관할권을 둘러싼 소송은 현재 진행 중이며, 이번 소송을 통해 매립지 관할구역을 바로잡지 않으면 향후 매립이 예정되는 지역은 모두 평택시로 귀속될 가능성이 농후하다.
도는 당진·평택항에는 도간 행정구역 경계가 분명히 존재하며, 전체적 관할구도, 항만의 개발 계획과 목적, 접근성, 행정 효율성, 행정권한 행사내역, 주민 편의성 등을 고려하는 헌재의 판례에 비춰 보았을 때도 기존의 행정구역 경계를 변경할 만한 정당한 이유가 없음을 재판부에 적극 어필할 계획이다.
도 관계자는 "도에서 기업유치 인·허가 등 실효적인 지배권을 행사해왔으나, 예기치 못한 관할구역 변경으로 그간의 노력이 물거품이 됐다 "며 "당진·평택항에는 양 도간 행정구역 경계가 존재한다"고 말했다.
내포=김흥수 기자 soooo0825@
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